Депутати більшості проти політреформи: Косинов(/)
12/09/2003 | 123
Станіслав Косинов. «Політреформа»: між міфами та реальністю, «День», 09.12.2003
У серпні 2002 року Президент України Леонід Кучма вперше виступив із ініціативою проведення в країні конституційно-політичної реформи. Її складність і несподіваність створили широкий простір для маневрів різних політичних сил і вмить спровокували ситуацію невизначеності та багатоваріантності не тільки для аналітиків, політологів і експертів, а й для самої політичної системи загалом.
Під час річного обговорення президентської ініціативи між різними політичними силами, парламентаріями і главою держави було досягнуто тільки «рамкового» консенсусу із базових положень реформи. Суть його зводилася до такого: рухатися треба у бік становлення «реального» парламентаризму — ця нова політична система має виправити недоліки старої.
Проте на практиці все виявилося набагато складнішим. По-перше, загалом визначившись з єдиним баченням проблемних місць у нинішній Конституції, основні політичні гравці до сьогодні так і не змогли реально домовитися ні про механізми, ні про терміни проведення самої реформи.
Давайте спробуємо проаналізувати два «легалізовані» Конституційним Судом законопроекти. У законопроекті, ініційованому С.Б. Гавришем, Р.В. Богатирьовою, К. Т. Ващук та іншими, передбачається перехід до «чистої» парламентської моделі демократії. Основною відмінною рисою цієї моделі є звуження до мінімуму повноважень президента: його обирають не з допомогою прямого виборчого права, а непрямо, через представницький орган — парламент.
Така практика поширена в багатьох європейських країнах — Італії, Німеччині, Греції, Португалії, проте в більшості своїй це країни з пропорційною виборчою системою й усталеною партійною структурою, де провідними є 2 — 3 партії, які постійно змінюються при владі та здатні створити згуртовану більшість у парламенті. А в Україні ситуація принципово інша: ми маємо роздроблений партійний простір і жодних гарантій на прийняття та реальне «довгожительство» нового пропорційного виборчого закону, відсутність якого в свою чергу ставить під сумнів саму можливість функціонування в Україні парламентської моделі демократії.
У свою чергу не менш серйозні сумніви викликає питання про терміни проведення реформи. Наполягаючи на якнайшвидшому прийнятті даного законопроекту (до виборів 2004 року), його автори одночасно стверджують, що самі президентські вибори повинні відбутися 2004 року за старою схемою, а вже наступні — через два роки — згідно з новою Конституцією.
Тепер розглянемо другий внесений на розгляд законопроект. У ньому пропонують помірніший варіант переходу, а саме парламентсько-президентську модель демократії. Вибори президента залишаються загальними і прямими, а право формування Кабінету Міністрів віддають Верховній Раді. Проте даний законопроект також містить деякі протиріччя. Наприклад, фактично «перепідпорядковуючи» уряд парламенту та залишаючи за президентом «протокольну» роль у призначенні прем’єр-міністра, депутати пропонують на пост прем’єр-міністра призначати представника політичної партії, яка отримала найбільшу кількість місць у парламенті. Проте, як показує українська практика, виграш партією більшості місць у парламенті аж ніяк не означає створення парламентської більшості (наприклад, ситуація з «Нашою Україною» після виборів 2002 року). Тут виникає запитання: а якщо ця партія не змогла створити парламентську більшість і сформували її інші партії, навіщо в такому випадку парламентській більшості не «свій» прем’єр? Адже саме вона бере на себе відповідальність за політику уряду? Таким чином, формується певна «лазівка», з допомогою якої такі масштабні опозиційні партії, як КПУ, «Наша Україна», за «неможливості» самостійно сформувати парламентську більшість, усе-таки зможуть впливати на процес формування уряду. А як уже зазначалося вище, в умовах української багатопартійності та «дрібності» політичних партій найближчим часом навряд чи з’явиться однопартійна парламентська більшість. Отже, від партійної парламентської коаліції має право виступати не одна, а кілька партій, і саме Президенту слід відводити роль арбітра із узгодження інтересів усіх членів парламентської коаліції під час формування уряду.
Ми бачимо, що сьогодні вже не тільки в рамках обговорення різних моделей реформи, а й законотворення активно експлуатують кілька міфів, які в змозі не тільки позитивно, а й негативно вплинути на конституційно-політичні перспективи країни. А це надзвичайно небезпечно.
Перший міф: Відзначають «певну», якщо не сказати жорсткіше, спекуляцію думкою про те, що президентський режим як форма політико-демократичного устрою суспільства вже «зжив» себе і подальша його підтримка є необґрунтованою і навіть небезпечною. У подальшому «постпрезидентському» політичному процесі можуть виявитися певні ризики узурпації влади та прагнення до авторитаризму. І це попри те, що, мовляв, уся попередня історія, зокрема і нашої країни, тільки це й демонструє. З цього погляду парламентський режим є не тільки «зроду-віку» демократичнішим, «безпечнішим», а й, головне, прийнятнішим для нас у всіх розуміннях.
Другий міф. В Україні вже закінчився той період, протягом якого була реальна необхідність у президентській республіці — повноважному і відповідальному президентові, здатному приймати непопулярні рішення і нести за них одноосібну відповідальність перед виборцями.
Третій міф. Перспективи України як «європейської демократичної держави» прямо залежать від нинішніх варіантів перерозподілу президентських повноважень, які вельми інтенсивно просувають на політичному ринку.
У цьому випадку перед нами постала «сувора історична необхідність» — урізати ряд повноважень президента для передачі їх парламенту. Європа та «класична демократія» — це тільки обрання парламенту на пропорційній основі, «парламентська республіка», й інші, вже ідіоматичні, пропозиції основних промоутерів реформи.
Ще один, четвертий за рахунком, міф пов’язаний із думкою, що реформа «апріорі» вже розпочалася. І що формування коаліційного уряду та призначення прем’єр-міністра відбувалися за схемою, характерною для країн із парламентськими режимами. Тобто партії, які мають найбільшу електоральну підтримку, формують основу нового уряду — парламентську більшість, яка в свою чергу несе відповідальність за сформований Кабінет Міністрів, а той — за політику, що проводиться в державі.
Але чи так це відбувалося в Україні? Політичний парадокс полягає в тім, що потенціалу політичних партій, які входять до більшості (без урахування мажоритарників), ледь вистачає для власне парламентської більшості, не кажучи вже про організацію ефективної роботи Верховної Ради загалом.
У нинішніх умовах жодна партійно-політична сила не в змозі стати «центром тяжіння» для інших партій і реальним центром парламентської більшості. У результаті ми маємо не зовсім досконалу структуру «більшості» і, відповідно, вельми проблематичну основу для ефективної діяльності Верховної Ради і Кабінету Міністрів. Нинішня модель «коаліційності» виправдала себе в тактичному смислі, але в жодному разі не в політико-інституційному.
На сьогоднішній момент формула функціонування уряду «більшості» та взаємовідносин за лінією «уряд-більшість» може оптимально діяти тоді, коли більшість зможе подолати внутрішнє політичне суперництво, знайти реальні механізми постійного діалогу з опозицією та підготувати конституційну базу до становлення коаліційної демократії в Україні.
Безумовно, питання визначення рамок конституційних повноважень усіх основних інститутів демократії не можна вирішити раз і назавжди. Проте не можна його і вирішувати на базі та з допомогою політичного міфотворення в інтересах якої- небудь частини політичних сил, оскільки ефективні і стабільні політичні системи — завжди результат широких консенсусних процесів.
А що стосується нинішньої ситуації, то рух у бік парламентаризму, перепідпорядкування уряду парламентові здатен створити передумови формування «стабільної демократії» — зі стійкими парламентськими коаліціями, без постійних загроз виникнення системних мікрокриз, стабільного «безконфліктного» функціонування основних інститутів демократії. Але лише за наявності таких умов:
— функціонування справді розвиненої партійної системи;
— прийняття збалансованого виборчого законодавства, що забезпечує реальне представництво інтересів регіонів через «змішану» модель виборчої системи;
— наявності незалежних і дієздатних інститутів громадянського суспільства, розвиненої регіональної і місцевої демократії.
Важливим показником життєздатності «нової формули» функціонування української демократії має стати її реальна запитаність у суспільстві. Нинішній етап реформування політичної системи став поштовхом для дуже швидкого, навіть екстреного пошуку механізмів, здатних відновити політичну рівновагу та закласти основи «української держави після 2004 року». Тому в погоні за кількістю можливих варіантів реформи дуже важливо не втратити якість.
Станіслав КОСИНОВ, народний депутат України , «День»
У серпні 2002 року Президент України Леонід Кучма вперше виступив із ініціативою проведення в країні конституційно-політичної реформи. Її складність і несподіваність створили широкий простір для маневрів різних політичних сил і вмить спровокували ситуацію невизначеності та багатоваріантності не тільки для аналітиків, політологів і експертів, а й для самої політичної системи загалом.
Під час річного обговорення президентської ініціативи між різними політичними силами, парламентаріями і главою держави було досягнуто тільки «рамкового» консенсусу із базових положень реформи. Суть його зводилася до такого: рухатися треба у бік становлення «реального» парламентаризму — ця нова політична система має виправити недоліки старої.
Проте на практиці все виявилося набагато складнішим. По-перше, загалом визначившись з єдиним баченням проблемних місць у нинішній Конституції, основні політичні гравці до сьогодні так і не змогли реально домовитися ні про механізми, ні про терміни проведення самої реформи.
Давайте спробуємо проаналізувати два «легалізовані» Конституційним Судом законопроекти. У законопроекті, ініційованому С.Б. Гавришем, Р.В. Богатирьовою, К. Т. Ващук та іншими, передбачається перехід до «чистої» парламентської моделі демократії. Основною відмінною рисою цієї моделі є звуження до мінімуму повноважень президента: його обирають не з допомогою прямого виборчого права, а непрямо, через представницький орган — парламент.
Така практика поширена в багатьох європейських країнах — Італії, Німеччині, Греції, Португалії, проте в більшості своїй це країни з пропорційною виборчою системою й усталеною партійною структурою, де провідними є 2 — 3 партії, які постійно змінюються при владі та здатні створити згуртовану більшість у парламенті. А в Україні ситуація принципово інша: ми маємо роздроблений партійний простір і жодних гарантій на прийняття та реальне «довгожительство» нового пропорційного виборчого закону, відсутність якого в свою чергу ставить під сумнів саму можливість функціонування в Україні парламентської моделі демократії.
У свою чергу не менш серйозні сумніви викликає питання про терміни проведення реформи. Наполягаючи на якнайшвидшому прийнятті даного законопроекту (до виборів 2004 року), його автори одночасно стверджують, що самі президентські вибори повинні відбутися 2004 року за старою схемою, а вже наступні — через два роки — згідно з новою Конституцією.
Тепер розглянемо другий внесений на розгляд законопроект. У ньому пропонують помірніший варіант переходу, а саме парламентсько-президентську модель демократії. Вибори президента залишаються загальними і прямими, а право формування Кабінету Міністрів віддають Верховній Раді. Проте даний законопроект також містить деякі протиріччя. Наприклад, фактично «перепідпорядковуючи» уряд парламенту та залишаючи за президентом «протокольну» роль у призначенні прем’єр-міністра, депутати пропонують на пост прем’єр-міністра призначати представника політичної партії, яка отримала найбільшу кількість місць у парламенті. Проте, як показує українська практика, виграш партією більшості місць у парламенті аж ніяк не означає створення парламентської більшості (наприклад, ситуація з «Нашою Україною» після виборів 2002 року). Тут виникає запитання: а якщо ця партія не змогла створити парламентську більшість і сформували її інші партії, навіщо в такому випадку парламентській більшості не «свій» прем’єр? Адже саме вона бере на себе відповідальність за політику уряду? Таким чином, формується певна «лазівка», з допомогою якої такі масштабні опозиційні партії, як КПУ, «Наша Україна», за «неможливості» самостійно сформувати парламентську більшість, усе-таки зможуть впливати на процес формування уряду. А як уже зазначалося вище, в умовах української багатопартійності та «дрібності» політичних партій найближчим часом навряд чи з’явиться однопартійна парламентська більшість. Отже, від партійної парламентської коаліції має право виступати не одна, а кілька партій, і саме Президенту слід відводити роль арбітра із узгодження інтересів усіх членів парламентської коаліції під час формування уряду.
Ми бачимо, що сьогодні вже не тільки в рамках обговорення різних моделей реформи, а й законотворення активно експлуатують кілька міфів, які в змозі не тільки позитивно, а й негативно вплинути на конституційно-політичні перспективи країни. А це надзвичайно небезпечно.
Перший міф: Відзначають «певну», якщо не сказати жорсткіше, спекуляцію думкою про те, що президентський режим як форма політико-демократичного устрою суспільства вже «зжив» себе і подальша його підтримка є необґрунтованою і навіть небезпечною. У подальшому «постпрезидентському» політичному процесі можуть виявитися певні ризики узурпації влади та прагнення до авторитаризму. І це попри те, що, мовляв, уся попередня історія, зокрема і нашої країни, тільки це й демонструє. З цього погляду парламентський режим є не тільки «зроду-віку» демократичнішим, «безпечнішим», а й, головне, прийнятнішим для нас у всіх розуміннях.
Другий міф. В Україні вже закінчився той період, протягом якого була реальна необхідність у президентській республіці — повноважному і відповідальному президентові, здатному приймати непопулярні рішення і нести за них одноосібну відповідальність перед виборцями.
Третій міф. Перспективи України як «європейської демократичної держави» прямо залежать від нинішніх варіантів перерозподілу президентських повноважень, які вельми інтенсивно просувають на політичному ринку.
У цьому випадку перед нами постала «сувора історична необхідність» — урізати ряд повноважень президента для передачі їх парламенту. Європа та «класична демократія» — це тільки обрання парламенту на пропорційній основі, «парламентська республіка», й інші, вже ідіоматичні, пропозиції основних промоутерів реформи.
Ще один, четвертий за рахунком, міф пов’язаний із думкою, що реформа «апріорі» вже розпочалася. І що формування коаліційного уряду та призначення прем’єр-міністра відбувалися за схемою, характерною для країн із парламентськими режимами. Тобто партії, які мають найбільшу електоральну підтримку, формують основу нового уряду — парламентську більшість, яка в свою чергу несе відповідальність за сформований Кабінет Міністрів, а той — за політику, що проводиться в державі.
Але чи так це відбувалося в Україні? Політичний парадокс полягає в тім, що потенціалу політичних партій, які входять до більшості (без урахування мажоритарників), ледь вистачає для власне парламентської більшості, не кажучи вже про організацію ефективної роботи Верховної Ради загалом.
У нинішніх умовах жодна партійно-політична сила не в змозі стати «центром тяжіння» для інших партій і реальним центром парламентської більшості. У результаті ми маємо не зовсім досконалу структуру «більшості» і, відповідно, вельми проблематичну основу для ефективної діяльності Верховної Ради і Кабінету Міністрів. Нинішня модель «коаліційності» виправдала себе в тактичному смислі, але в жодному разі не в політико-інституційному.
На сьогоднішній момент формула функціонування уряду «більшості» та взаємовідносин за лінією «уряд-більшість» може оптимально діяти тоді, коли більшість зможе подолати внутрішнє політичне суперництво, знайти реальні механізми постійного діалогу з опозицією та підготувати конституційну базу до становлення коаліційної демократії в Україні.
Безумовно, питання визначення рамок конституційних повноважень усіх основних інститутів демократії не можна вирішити раз і назавжди. Проте не можна його і вирішувати на базі та з допомогою політичного міфотворення в інтересах якої- небудь частини політичних сил, оскільки ефективні і стабільні політичні системи — завжди результат широких консенсусних процесів.
А що стосується нинішньої ситуації, то рух у бік парламентаризму, перепідпорядкування уряду парламентові здатен створити передумови формування «стабільної демократії» — зі стійкими парламентськими коаліціями, без постійних загроз виникнення системних мікрокриз, стабільного «безконфліктного» функціонування основних інститутів демократії. Але лише за наявності таких умов:
— функціонування справді розвиненої партійної системи;
— прийняття збалансованого виборчого законодавства, що забезпечує реальне представництво інтересів регіонів через «змішану» модель виборчої системи;
— наявності незалежних і дієздатних інститутів громадянського суспільства, розвиненої регіональної і місцевої демократії.
Важливим показником життєздатності «нової формули» функціонування української демократії має стати її реальна запитаність у суспільстві. Нинішній етап реформування політичної системи став поштовхом для дуже швидкого, навіть екстреного пошуку механізмів, здатних відновити політичну рівновагу та закласти основи «української держави після 2004 року». Тому в погоні за кількістю можливих варіантів реформи дуже важливо не втратити якість.
Станіслав КОСИНОВ, народний депутат України , «День»