05/09/2005 | Karamello

Внешне, проект территориальной реформы это прежде всего изменение иерархии территориальных образований в Украине. Вместо нынешней трехступенчатой системы область - район - населенный пункт предлагается радикальный переход на... трехступенчатую систему регион-район-община, смоделированную с польской войводство-повит-гмина.

Что позитивно - это что авторы реформы все-таки интуитивно чувствуют: Украина страдает от противоречий своей государственности, и территориальная реформа - попытка эти противоречия если не исправить, то хотя бы понять. Противоречия государства в Украине заключаются в его слабости и обширности. Слабость его проявляется в дисфункциональности фундаментальных государственных институций, таких как законность и надзор за соблюдением законности, общественная безопасность и спокойствие, защита частной собственности - функции, которые в Украине приватизировались для тех слоев населения, которые могут себе это позволить. Обширность его выражается выражается в несметном количестве обязанностей, которые возлагает на себя государство, и которые оно выполняет до слез беспомощно - стоит только вспомнить медицину, образование, бестолковые пожарные, санитарные службы и даже налоговую инспекцию.

Игнорируя реалии, авторы реформы видят решение проблем украинской государственности в перераспределении административных полномочий - того, что на деле не в Украине существует или явно дисфункционально.



По задумке Бессмертного, каждый уровень территориальной структуры характеризуется своим, определенным законодательно уровнем "административных, социальных и культурных услуг". Услуги - относительно новый для украинского политического словаря термин, служащий для обозначения того, что обычно является продуктом государственных учреждений в Украине. В результате реформы граждане, толпящиеся в учреждениях будут, видимо, толпиться там по-новому - для получения причитающихся им административных услуг. Услуги, которые "объективно не могут быть предоставлены" нижним уровнем, предоставляются верхним.

А теперь главное. В законе не выписаны перечни административных полномочий территориальных образований.

То, что перечень административных полномочий структурных территориальных образований - громады, района, региона - в законе не прописан - не ново для Украины, где закон часто только служит нотным станом, задающим тональность последующим десяткам и сотням подзаконных актов, которые и выполняют функцию настоящих регуляций. Отсутствие четких границ для полномочий администраций разного уровня означает следующее. Центр как и прежде сможет устанавливать и отбирать эти полномочия в соответствии с политическими пертурбациями в столице или просто по прихоти очередного президента-наследника режима Кравчука-Кучмы-Ющенко.

Отсуствие ограничений для власти в форме работоспособных сдержек и противовесов, установленных законодательно, означает как фактическое отсутствие власти народа, так и функциональную беспомощность огранов администрации. Для новой территориальной структуры Украины такими законодательно прописанными сдержками и противовесами должны были бы послужить строгие, тщательно сконструированные перечни полномочий администраций разного уровня. Наличие таких перечней именно в законе сделало бы эти перечни, да и сам закон, предметом острых законодательных баталий. Закон бы сам стал предметным, весомым, его содержание затрагивало бы интересы как рядовых граждан, так и чиновников разных уровней. Эти баталии - на разных уровнях - и стали бы естественной формой обсуждения закона, которое пока проходит подобно "всенародным обсуждениям исторических решений
пленума ЦК КПСС" - централизованно, помпезно, а втихаря - недоуменно.

Разумеется, любое перераспределение полномочий в государстве превращается в фикцию, если не сопровождается параллельным фискальным перераспределением. Местное самоуправление есть пустышка, если оно не может опираться на взимаемые местно налоги, часть из которых может, впрочем, отдаваться и наверх. Примеров такой фискальной самостоятельности в мире достаточно много - например, взимаемый локально налог на недвижимость или небольшой налог с продаж. Налоги же, которые легче контролировать централизованно - например, подоходный или налог с корпораций - можно было бы взимать в пользу центра. Конечно, центр бы, как и прежде, участвовал бы в развитии регионов, но это развитие могло бы идти на соревновательной основе - то есть, когда регионы бы соревновались за гранты из центра - а не на распределительной, как сейчас.

Итак, предложенный закон пока вполне укладывается в парадигму режима Кравчука-Кучмы-Ющенко, где государственные балансы и сдержки, без которых государство все-таки существовать не может, устанавливаются как балансы личностей, а не как баланс функций.

Что нужно делать?

Я бы видел таки да назревшую реформу украинской государственности сконструированной из трех взаимосвязанных законов плюс обязательные правки к Конституции. Это

1) Закон о местном самоуправлении или Закон о народовластии. Здесь нужно вместить и процедуры местных выборов - как в рады, так и ключевых лиц администрации - администратора территориальной единицы, начальника милиции, начальника народного образования и здравоохранения и ответственного за экономическое развитие. В этом же законе можно было бы прописать и фундаментальные полномочия администраций разного уровня, которые подкреплялись бы соответствующими местными же фискальными средствами.

2) Фискальный закон, где устанавливались бы рамки, в которых государство может собирать и тратить народные деньги. Памятуя, что государство, как любая администрация, оставленное без рамок и без присмотра, имеет тенденцию к неограниченному разбуханию, закон должен быть жестким и предельно конкретным. Процедура изменения налогового законодательства должна быть предельно затруднена, само налоговое законодательство должно избавиться от архитектурных излишеств, введение поправок, спонсорирующих те или иные слои населения должно быть законодательно затруднено. Так удастся сохранить простоту и ясность налогового законодательства на длительную перспективу. В то время как ежегодный бюджет государства может быть гибким, его обсуждение, прописанное в фискальном законе, должно быть жестким и непримиримым. И разумеется, принятие "влет" бюджета или поправок к нему нужно объявить противозаконным и антинародным. Фискальный закон должен касаться всех уровней администрации и должен, повторю, четко, жестко устанавливать рамки, в которых администрации разных уровней имеют фискальную свободу.

И, наконец 3) Территориальный закон, устанавливающий способы образования и преобразования структурных территориальных образований в Украине - аналог того, который с помпой и фанфарой обсуждается сейчас на "кустовых совещаниях".

Работа над принятием трех радикальных законов о государственности подобных предложенным выше, позволили бы украинской политической элите наконец задуматься о том, что такое Украина и в чем ее настоящие проблемы. Формальным рубежом для начала такой работы должно стать Конституционное или Учредительное Собрание (идея В. Золоторева), которое, при сохранении международных обязательств, должно, наконец, объявить и об отказе от преемственности украинской государственности с преступным советским режимом.

Но есть ли надежда на разработку и принятие таких законов в обозримом будущем?

Судя по внезапно наступившей пассивности граждан Украины, настоящего спроса на фундаментальные реформы в Украине еще нет. Отсутствие такого спроса - это наиболее сильное препятствие для развития институций в бедных странах. Окно возможности, позволившее бы Украине провести быстрые, фундаментальные, радикальные реформы своей чахоточной государственности, открывшееся с массовыми народными выступлениями по всей Украине, где граждане впервые за много лет смогли вербализировать свои интересы, закрылось, кажется, так же быстро, как и открылось.

Подождем еще пятнадцать лет?