Реальні права прокуратури
11/02/2011 | Crazy Lawyer
Побачив тему "Права Прокуратури майже необмежені" та вирішив викласти невеличкий текст, що нещодавно писав для семінару. Сподіваюся, буде корисним:
Прокуратура – це дуже особливий орган з несистемними повноваженнями, які самі прокурори не дуже розуміють. З радянської доби це був дуже серйозний та повноважний орган, якого боялися, і зараз прокурори намагаються використовувати ці залишки колишньої величі для залякування громадян.
Але якщо розібратися, то нічого небезпечного прокуратура не може вдіяти, як не може завдати і якоїсь значної шкоди, хоча іноді, у окремих випадках політичного характеру трапляється, що вони діють як звичайнісінькі бандити, як то кажуть, "по беспрєделу".
Отже, перше, що слід зрозуміти, так це те, що у прокуратури є обмежені функції, які наведені у статті 5 Закону України "Про прокуратуру" та у статті 121 Конституції України:
"Стаття 5. Функції прокуратури
Прокуратура України становить єдину систему, на яку відповідно до Конституції України та цього Закону покладаються такі функції:
1) підтримання державного обвинувачення в суді;
2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом;
3) нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство;
4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян.
На прокуратуру не може покладатися виконання функцій, не передбачених Конституцією України і цим Законом".
Конституція:
"Стаття 121. Прокуратура України становить єдину систему, на яку покладаються:
1) підтримання державного обвинувачення в суді;
2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом;
3) нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство;
4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян".
Крім того, у пункті 9 Розділу XV Перехідних положень Конституції є таке:
"9. Прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів та функцію попереднього слідства – до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, та до сформування системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування".
Як бачимо, ніяким законом прокуратура не уповноважена на перевірки підприємств недержавної форми власності чи приватних осіб або підприємців. Не входить це до її функцій.
Свої вимоги прокурори обґрунтовують відірваними від контексту положеннями статей 8 та 20 свого закону. Стаття 20 містить немалі повноваження прокурорів. Але слід знати та усвідомлювати, що повноваження прокурорам надано не просто так, щоб були, а на виконання функцій, обмежений перелік яких наведено у статті 5, процитованій вище. Використання повноважень для виконання інших функцій, ніж надані законом, є перевищенням влади, зловживанням службовим становищем, тобто, злочином.
"Стаття 8. Обов'язковість виконання вимог прокурора
Вимоги прокурора, які відповідають чинному законодавству, є обов'язковими для всіх органів, підприємств, установ, організацій, посадових осіб та громадян і виконуються невідкладно або у передбачені законом чи визначені прокурором строки".
У статті 8 Закону чітко визначено, що обов'язкові лише ті вимоги прокурора, які законні, тобто висунені в межах виконаннях функцій прокуратури.
Зазначена несистемність щодо повноважень прокуратури полягає у низькій якості законотворчості, коли частини закону суперечать одна одній, що призводить до невизначеності. Наприклад, ось стаття 19 Закону "Про прокуратуру" (на яку, чомусь, прокурори не посилаються):
"Стаття 19. Предмет нагляду за додержанням і застосуванням законів
Предметом нагляду за додержанням і застосуванням законів є:
1) відповідність актів, які видаються всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами, вимогам Конституції України та чинним законам;
2) додержання законів про недоторканність особи, соціально-економічні, політичні, особисті права і свободи громадян, захист їх честі і гідності, якщо законом не передбачений інший порядок захисту цих прав;
3) додержання законів, що стосуються економічних, міжнаціональних відносин, охорони навколишнього середовища, митниці та зовнішньоекономічної діяльності.
Перевірка виконання законів проводиться за заявами та іншими повідомленнями про порушення законності, що вимагають прокурорського реагування, а за наявності приводів – також з власної ініціативи прокурора. Прокуратура не підміняє органи відомчого управління та контролю і не втручається у господарську діяльність, якщо така діяльність не суперечить чинному законодавству".
Відповідно до статті 5 нагляд за додержанням і застосуванням законів є можливим лише щодо органів, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство, а також при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян. Як це пов'язати зі змістом статті 19, сказати важко. Щодо пунктів 2 та 3 статті 19 можна ще якось пов'язати, а от з пунктом 1 стаття 5 явно не стикується. Рятує лише те, що згідно пункту 1 статті 19 перевірці підлягають лише акти, що видаються підприємствами, а це дуже обмежений перелік: накази, інструкції та розпорядження, мабуть і все.
До речі, різниця між визначеннями "прокурорський нагляд" та "прокурорська перевірка" полягає у тому, прокурорський нагляд здійснюється шляхом перевірок.
Складніше з окремими положеннями статті 20 Закону:
"Стаття 20. Повноваження прокурора
При здійсненні прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів прокурор має право:
1) безперешкодно за посвідченням, що підтверджує займану посаду, входити у приміщення органів державної влади та органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, підпорядкованості чи приналежності, до військових частин, установ без особливих перепусток, де такі запроваджено; мати доступ до документів і матеріалів, необхідних для проведення перевірки, в тому числі за письмовою вимогою, і таких, що містять комерційну таємницю або конфіденційну інформацію. Письмово вимагати подання в прокуратуру для перевірки зазначених документів та матеріалів, видачі необхідних довідок, в тому числі щодо операцій і рахунків юридичних осіб та інших організацій, для вирішення питань, пов'язаних з перевіркою.
2) вимагати для перевірки рішення, розпорядження, інструкції, накази та інші акти і документи, одержувати інформацію про стан законності і заходи щодо її забезпечення;
3) вимагати від керівників та колегіальних органів проведення перевірок, ревізій діяльності підпорядкованих і підконтрольних підприємств, установ, організацій та інших структур незалежно від форм власності, а також виділення спеціалістів для проведення перевірок, відомчих і позавідомчих експертиз;
4) викликати посадових осіб і громадян, вимагати від них усних або письмових пояснень щодо порушень закону".
Наголошуємо ще раз, що ці повноваження прокуратурі надані для виконання її функцій, зазначених у статті 5 Закону.
Якщо припустити, що прокурори все ж таки можуть перевіряти підприємства будь-яких форм власності (хоча невірно припускати наявність повноважень у державних органів), то їхні повноваження обмежуються правом безперешкодно за посвідченням входити у приміщення, викликати громадян у випадках порушеннями ними закону, вимагати для перевірки рішення, розпорядження, інструкції, накази та інші акти і документи, але лише ті, входять до предмету нагляду, зазначеного у пункті 1 статті 19 Закону, тобто видані підприємством.
Наявність у статті 20 повноважень щодо підприємств всіх форм власності та інших неузгодженостей пояснюється тим, що до липня 2001 року пункт 1 статті 5 був таким:
"Основними функціями прокуратури є:
1) нагляд за додержанням законів усіма органами, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами та громадянами…"
12 липня 2001 року був прийнятий Закон, яким цю статтю 5 викладено у новій редакції, яка вже не містила прав прокурорів наглядати за всіма підприємствами та громадянами, тобто був скасований так званий загальний прокурорський нагляд, але належних системних змін до статей 19 та 20 внесено не було, що й спричинює зайві претензії прокурорів на неіснуючі повноваження.
Якщо не виконувати незаконні вимоги прокурора, можливі певні наслідки, але не жахливі. По-перше, Закон містить право прокурора своєю постановою примусово доставити особу органами міліції. Це дійсно можливо, але трапляється вкрай рідко, в основному, якщо порушено кримінальну справу, у якій свідок злісно ухиляється від явки на допити. Інших випадків майже не відомо.
По-друге, є штраф, передбачений у Кодексі України про адміністративні правопорушення:
"Стаття 185-8. Ухилення від виконання законних вимог прокурора
Невиконання посадовою особою законних вимог прокурора про проведення перевірки чи ревізії діяльності підконтрольних або підпорядкованих підприємств, установ, організацій або про виділення спеціалістів для проведення такої перевірки, про подання необхідних матеріалів -
• тягне за собою накладення штрафу від двох до п'яти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Ухилення від прибуття за викликом в прокуратуру -
• тягне за собою накладення штрафу на громадян від трьох до восьми неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, а на посадових осіб - від п'яти до десяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Стаття 185-6. Невжиття заходів щодо окремої ухвали суду чи окремої постанови судді, подання органу дізнання, слідчого або протесту, припису чи подання прокурора
Залишення посадовою особою без розгляду окремої ухвали суду чи окремої постанови судді або невжиття заходів до усунення зазначених в них порушень закону, а так само несвоєчасна відповідь на окрему ухвалу суду чи окрему постанову судді -
• тягнуть за собою накладення штрафу від п'яти до восьми неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Залишення посадовою особою без розгляду подання органу дізнання чи слідчого про усунення причин і умов, що сприяли вчиненню злочину, або протесту, припису чи подання прокурора, а так само несвоєчасна відповідь на подання, протест чи припис -
• тягне за собою накладення штрафу від п'яти до восьми неоподатковуваних мінімумів доходів громадян".
Будь-який бухгалтер зрозуміє реальні суми штрафів, які не перевищують 170 гривень.
Як бачимо, розміри штрафів просто сміховинні та ніяк не можуть бути порівняними з можливими збитками чи гонорарами адвокатів, які доведеться зазнати, якщо задовольнити незаконні забаганки прокурорів і втрапити через це у халепу, наприклад, у невиїзну перевірку податкової служби на підставі документів наданих прокурорам та люб'язно переданих ними податківцям.
Нагадаємо, що і цих штрафів можна уникнути, оскільки накладаються вони судом, а під час розгляду у суді можна спробувати довести незаконність вимог прокурорів та відсутність підстав для штрафів.
Прокуратура – це дуже особливий орган з несистемними повноваженнями, які самі прокурори не дуже розуміють. З радянської доби це був дуже серйозний та повноважний орган, якого боялися, і зараз прокурори намагаються використовувати ці залишки колишньої величі для залякування громадян.
Але якщо розібратися, то нічого небезпечного прокуратура не може вдіяти, як не може завдати і якоїсь значної шкоди, хоча іноді, у окремих випадках політичного характеру трапляється, що вони діють як звичайнісінькі бандити, як то кажуть, "по беспрєделу".
Отже, перше, що слід зрозуміти, так це те, що у прокуратури є обмежені функції, які наведені у статті 5 Закону України "Про прокуратуру" та у статті 121 Конституції України:
"Стаття 5. Функції прокуратури
Прокуратура України становить єдину систему, на яку відповідно до Конституції України та цього Закону покладаються такі функції:
1) підтримання державного обвинувачення в суді;
2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом;
3) нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство;
4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян.
На прокуратуру не може покладатися виконання функцій, не передбачених Конституцією України і цим Законом".
Конституція:
"Стаття 121. Прокуратура України становить єдину систему, на яку покладаються:
1) підтримання державного обвинувачення в суді;
2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом;
3) нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство;
4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян".
Крім того, у пункті 9 Розділу XV Перехідних положень Конституції є таке:
"9. Прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів та функцію попереднього слідства – до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, та до сформування системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування".
Як бачимо, ніяким законом прокуратура не уповноважена на перевірки підприємств недержавної форми власності чи приватних осіб або підприємців. Не входить це до її функцій.
Свої вимоги прокурори обґрунтовують відірваними від контексту положеннями статей 8 та 20 свого закону. Стаття 20 містить немалі повноваження прокурорів. Але слід знати та усвідомлювати, що повноваження прокурорам надано не просто так, щоб були, а на виконання функцій, обмежений перелік яких наведено у статті 5, процитованій вище. Використання повноважень для виконання інших функцій, ніж надані законом, є перевищенням влади, зловживанням службовим становищем, тобто, злочином.
"Стаття 8. Обов'язковість виконання вимог прокурора
Вимоги прокурора, які відповідають чинному законодавству, є обов'язковими для всіх органів, підприємств, установ, організацій, посадових осіб та громадян і виконуються невідкладно або у передбачені законом чи визначені прокурором строки".
У статті 8 Закону чітко визначено, що обов'язкові лише ті вимоги прокурора, які законні, тобто висунені в межах виконаннях функцій прокуратури.
Зазначена несистемність щодо повноважень прокуратури полягає у низькій якості законотворчості, коли частини закону суперечать одна одній, що призводить до невизначеності. Наприклад, ось стаття 19 Закону "Про прокуратуру" (на яку, чомусь, прокурори не посилаються):
"Стаття 19. Предмет нагляду за додержанням і застосуванням законів
Предметом нагляду за додержанням і застосуванням законів є:
1) відповідність актів, які видаються всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами, вимогам Конституції України та чинним законам;
2) додержання законів про недоторканність особи, соціально-економічні, політичні, особисті права і свободи громадян, захист їх честі і гідності, якщо законом не передбачений інший порядок захисту цих прав;
3) додержання законів, що стосуються економічних, міжнаціональних відносин, охорони навколишнього середовища, митниці та зовнішньоекономічної діяльності.
Перевірка виконання законів проводиться за заявами та іншими повідомленнями про порушення законності, що вимагають прокурорського реагування, а за наявності приводів – також з власної ініціативи прокурора. Прокуратура не підміняє органи відомчого управління та контролю і не втручається у господарську діяльність, якщо така діяльність не суперечить чинному законодавству".
Відповідно до статті 5 нагляд за додержанням і застосуванням законів є можливим лише щодо органів, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство, а також при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян. Як це пов'язати зі змістом статті 19, сказати важко. Щодо пунктів 2 та 3 статті 19 можна ще якось пов'язати, а от з пунктом 1 стаття 5 явно не стикується. Рятує лише те, що згідно пункту 1 статті 19 перевірці підлягають лише акти, що видаються підприємствами, а це дуже обмежений перелік: накази, інструкції та розпорядження, мабуть і все.
До речі, різниця між визначеннями "прокурорський нагляд" та "прокурорська перевірка" полягає у тому, прокурорський нагляд здійснюється шляхом перевірок.
Складніше з окремими положеннями статті 20 Закону:
"Стаття 20. Повноваження прокурора
При здійсненні прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів прокурор має право:
1) безперешкодно за посвідченням, що підтверджує займану посаду, входити у приміщення органів державної влади та органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, підпорядкованості чи приналежності, до військових частин, установ без особливих перепусток, де такі запроваджено; мати доступ до документів і матеріалів, необхідних для проведення перевірки, в тому числі за письмовою вимогою, і таких, що містять комерційну таємницю або конфіденційну інформацію. Письмово вимагати подання в прокуратуру для перевірки зазначених документів та матеріалів, видачі необхідних довідок, в тому числі щодо операцій і рахунків юридичних осіб та інших організацій, для вирішення питань, пов'язаних з перевіркою.
2) вимагати для перевірки рішення, розпорядження, інструкції, накази та інші акти і документи, одержувати інформацію про стан законності і заходи щодо її забезпечення;
3) вимагати від керівників та колегіальних органів проведення перевірок, ревізій діяльності підпорядкованих і підконтрольних підприємств, установ, організацій та інших структур незалежно від форм власності, а також виділення спеціалістів для проведення перевірок, відомчих і позавідомчих експертиз;
4) викликати посадових осіб і громадян, вимагати від них усних або письмових пояснень щодо порушень закону".
Наголошуємо ще раз, що ці повноваження прокуратурі надані для виконання її функцій, зазначених у статті 5 Закону.
Якщо припустити, що прокурори все ж таки можуть перевіряти підприємства будь-яких форм власності (хоча невірно припускати наявність повноважень у державних органів), то їхні повноваження обмежуються правом безперешкодно за посвідченням входити у приміщення, викликати громадян у випадках порушеннями ними закону, вимагати для перевірки рішення, розпорядження, інструкції, накази та інші акти і документи, але лише ті, входять до предмету нагляду, зазначеного у пункті 1 статті 19 Закону, тобто видані підприємством.
Наявність у статті 20 повноважень щодо підприємств всіх форм власності та інших неузгодженостей пояснюється тим, що до липня 2001 року пункт 1 статті 5 був таким:
"Основними функціями прокуратури є:
1) нагляд за додержанням законів усіма органами, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами та громадянами…"
12 липня 2001 року був прийнятий Закон, яким цю статтю 5 викладено у новій редакції, яка вже не містила прав прокурорів наглядати за всіма підприємствами та громадянами, тобто був скасований так званий загальний прокурорський нагляд, але належних системних змін до статей 19 та 20 внесено не було, що й спричинює зайві претензії прокурорів на неіснуючі повноваження.
Якщо не виконувати незаконні вимоги прокурора, можливі певні наслідки, але не жахливі. По-перше, Закон містить право прокурора своєю постановою примусово доставити особу органами міліції. Це дійсно можливо, але трапляється вкрай рідко, в основному, якщо порушено кримінальну справу, у якій свідок злісно ухиляється від явки на допити. Інших випадків майже не відомо.
По-друге, є штраф, передбачений у Кодексі України про адміністративні правопорушення:
"Стаття 185-8. Ухилення від виконання законних вимог прокурора
Невиконання посадовою особою законних вимог прокурора про проведення перевірки чи ревізії діяльності підконтрольних або підпорядкованих підприємств, установ, організацій або про виділення спеціалістів для проведення такої перевірки, про подання необхідних матеріалів -
• тягне за собою накладення штрафу від двох до п'яти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Ухилення від прибуття за викликом в прокуратуру -
• тягне за собою накладення штрафу на громадян від трьох до восьми неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, а на посадових осіб - від п'яти до десяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Стаття 185-6. Невжиття заходів щодо окремої ухвали суду чи окремої постанови судді, подання органу дізнання, слідчого або протесту, припису чи подання прокурора
Залишення посадовою особою без розгляду окремої ухвали суду чи окремої постанови судді або невжиття заходів до усунення зазначених в них порушень закону, а так само несвоєчасна відповідь на окрему ухвалу суду чи окрему постанову судді -
• тягнуть за собою накладення штрафу від п'яти до восьми неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Залишення посадовою особою без розгляду подання органу дізнання чи слідчого про усунення причин і умов, що сприяли вчиненню злочину, або протесту, припису чи подання прокурора, а так само несвоєчасна відповідь на подання, протест чи припис -
• тягне за собою накладення штрафу від п'яти до восьми неоподатковуваних мінімумів доходів громадян".
Будь-який бухгалтер зрозуміє реальні суми штрафів, які не перевищують 170 гривень.
Як бачимо, розміри штрафів просто сміховинні та ніяк не можуть бути порівняними з можливими збитками чи гонорарами адвокатів, які доведеться зазнати, якщо задовольнити незаконні забаганки прокурорів і втрапити через це у халепу, наприклад, у невиїзну перевірку податкової служби на підставі документів наданих прокурорам та люб'язно переданих ними податківцям.
Нагадаємо, що і цих штрафів можна уникнути, оскільки накладаються вони судом, а під час розгляду у суді можна спробувати довести незаконність вимог прокурорів та відсутність підстав для штрафів.