10/17/2003 | Тестер

Владимир Золотарев

Как с пользой для страны разрешить "дилемму Ющенко"

План, позволяющий решить "дилемму Ющенко": Виктору Андреевичу обещается поддержка на президентских выборах (и недопущение модификаций конституции до выборов) в обмен на обещание созвать Учредительное собрание по заранее оговоренной процедуре.

Обещание желательно зафиксировать публично, в виде некого гражданского договора. Ющенко становится президентом и начинает крутить свой волчок, в это время независимо от него начинается учредительный процесс. Дело это долгое и, скорее всего, Виктор Андреевич открутит свои четыре года. За это время Учредительным Собранием принимается новая Конституция, назначаются выборы в новые органы власти, а Виктор Ющенко входит в историю, как президент, с которого началось "украинское чудо".



История так называемой "конституционной реформы" к настоящему времени настолько запутана, что из комментариев по ее поводу часто просто невозможно понять, о чем идет речь. Слишком много проблем совершенно разного характера переплелось в одном вопросе. Посему, для того, чтобы предлагать какие-то варианты разрешения кризиса, попробуем так сказать, разделить проблему на составляющие.

1. Нужно ли менять Конституцию?

Против изменений Конституции выступают сегодня, в основном, те, кто твердо уверен в том, что следующим президентом Украины должен стать Виктор Ющенко и он им обязательно станет. Изменения Конституции рассматриваются ими исключительно с той точки зрения, что они помешают Виктору Андреевичу стать президентом. Носители этого мнения обычно выдвигают лозунг "нужно менять не Конституцию, а власть" (вариант - "нужно соблюдать Конституцию"). Правда, остается непонятным, как при "хорошей" Конституции могла завестись "плохая" власть. Еще более непонятным остается тезис о том, что для соблюдения Конституции необходима добрая воля (нынешняя власть не соблюдает Конституцию, а мы будем соблюдать). Для меня, например, такое утверждение - скорее аргумент в пользу скорейшего изменения Конституции. Справедливости ради отметим, что носителей такой точки зрения не так уж много. Большинство политиков признает несовершенство Конституции и ее ведущую роль в поддержании перманентного политического кризиса в стране. Предложения по изменениям основываются на предпочтениях и политических взглядах того или иного деятеля и сводятся к трем основным позициям: закреплению авторитарного режима (отозванный проект Президента, "компромиссный" сентябрьский вариант), переходу к парламентской республике (ранние проекты Мороза-Филенко) и различным смешанным версиям, по сути, не меняющим в системе ничего.

1.1 Что это за Конституция?

Для дальнейшего анализа достаточно важно охарактеризовать главные особенности нынешней политической системы. На мой взгляд, они состоят в следующем. Существующая в Украине политическая система является логическим продолжением советской модели. Главной характеристикой этой модели была независимость центра принятия решений от объектов, в отношении которых эти решения принимались. Правда, генеральный секретарь КПСС вынужден был считаться с политбюро, от которого зависела его должность. Украинская модель пошла значительно дальше. Генерального секретаря заменил президент. Напомню, что эта должность возникла на наших просторах для того, чтобы дать возможность Горбачеву "отделиться" от КПСС. Никто не задумывался тогда всерьез над тем, чтобы каким-то образом вписать институт президента в существовавшие советские реалии. В дальнейшем, события развивались настолько стремительно, что до институциональных изысков просто не доходили руки. Так должность президента перекочевала по наследству в постсоветские республики и, фактически, означала "старшего" в той или иной стране. Показательно, что закон о президенте УССР от 5 июля 1991 года фактически не пересматривался до принятия Конституции и достаточно расплывчато определял полномочия главы государства. Но уже из этих полномочий следовало значительное снижение ответственности по сравнению с генсеком. Ответственность снижалась, прежде всего, за счет невозможности отстранения от должности (импичмент не предусматривался), фактического контроля над Кабмином (право отменять его решения) и неограниченной нормотворческой деятельности (право издавать Указы). Полномочия президента оставались расплывчатыми аж до принятия конституционного соглашения 1995 и Конституции 1996 года. Но эти документы не ликвидировали расплывчатость, они не создали ограничений президентской власти, а фактически только зафиксировали сложившийся статус-кво. Все это время - с 1991 по 1996-й - власть явочным порядком концентрировалась вокруг президента, как наиболее сильной и наиболее безответственной фигуры. Кстати, этот процесс создал специфический тип украинской политики, очень часто недооцениваемый наблюдателями. В Украине политическая борьба разворачивается не столько за власть (номинальные полномочия и т.п.), сколько за безответственность. Любой чиновник, вне зависимости от его формальных полномочий, в отношении простого гражданина наделен полной и неограниченной властью. Вопрос состоит лишь в том, насколько он сможет воспользоваться этой властью в той или иной ситуации, чтобы не нарушить "права" (обычно устанавливаемые явочным порядком) других чиновников. То есть, иерархия (если таковую вообще можно вообразить в Украине) строится по принципу "кому больше ничего не будет". Президенту в этой иерархии "ничего не будет" никогда и ни при каких условиях, ну а ниже возможны варианты.

Итак, Конституция закрепила сложившийся механизм власти, в котором наиболее сильная фигура не несет никакой ответственности за свои действия. Показательно, что из Конституции исчез пункт "закона о президенте УССР", согласно которому, президент возглавлял исполнительную власть (для реализации этой функции, собственно, и нужны прямые выборы президента). То есть, эволюция шла путем отказа от фиксированной ответственности и приобретения неформальных рычагов воздействия. Формула режима, сложившегося в 1996 году может быть описана так: "Президент может делать все, что захочет, за исключением того, чего не захочет делать". Ключевыми моментами, определяющими такую роль президента в системе являются следующие особенности:
А) Негативный характер полномочий. Президент в большей степени влияет на отставки, чем на назначения, на отмену решений, чем на их принятие. Он в любой момент может отправить в отставку Кабмин, может отменить его решение, неоднократно накладывать вето на один и тот же закон и т.д. Позитивные решения (назначения и т.п.) обычно имеют солидарный характер (совместные назначения с ВР). Это является главной причиной того, что политика в Украине существует преимущественно в непрозрачной закулисной форме. Возможность Президента пригрозить отставкой, отменой решения, наложением вето и т.п. делает его центром "реальной" (т.е. подпольной) политики. В такой ситуации принятие сколько-нибудь значительных решений становится бессмысленным без предварительного "устного" одобрения президента (хотя такое одобрение и не требуется процедурой). В результате, можно сказать, что процедура принятия решений в государстве скорее отсутствует, чем существует. Реальная процедура осуществляется на Банковой ситуативным порядком и зависит от множества непредсказуемых факторов, включая настроение действующих лиц. Понятно, что коль скоро нет процедуры, то нет и ответственности. К любому, принятому таким способом решению, можно вернуться бесчисленное число раз. Его можно блокировать на этапе "оформления" в "законодательном поле" и т.д. и т.п. Помимо возможности "зарубить" любое независимое политическое и административное действие (думаю, не нужно приводить перечень постоянно блокируемых Кучмой законов) такое положение дел приводит к постоянному административному параличу. Административный аппарат предпочитает работать по принципу "как бы чего не вышло".

Б) Неуязвимость. Прямые выборы и отсутствие процедуры импичмента делают президента неуязвимым как от публичного давления, так и от давления закулисного.

Украинская политическая модель действительно уникальна. Она в равной степени отстоит от демократии и от авторитаризма. Демократия предусматривает регулярную процедуру ответственности власти (выборы), в авторитарных режимах ответственность, скажем так, нерегулярна, но все равно, все знают, что за все отвечает авторитарный лидер. В Украине ответственным бывает тот "на кого Бог пошлет", либо фигура, назначенная президентом в силу тех или иных обстоятельств. Аналогией украинского режима может быть не столько классическая иерархическая пирамида, расположенная острием вверх, где высота означает объем полномочий, сколько некий смерч, где глубина означает объем безответственности. Центром, "точкой спокойствия" этого смерча является президент. Чтобы существовать, смерч должен вращаться. Это бессмысленное для страны вращение (людей, ресурсов и проектов) мы и наблюдаем многие годы.

Возникает вопрос, почему этот смерч вращается. Что именно заставляет президента постоянно вращать волчок украинской политики? Действительно, правы те, кто говорит, что у украинского президента не так уж и много формальных полномочий. Если он не будет заниматься закулисной политикой, его роль действительно будет минимальной. Но вряд ли президент сможет избежать соблазна закулисья. Если он даже не захочет делать этого сам, ему помогут другие. Просто его полномочия организованы так, что являются постоянным соблазном для тех, кто не слишком хочет обременять себя публичными процедурами. Учитывая состояние отечественной политики, наличие массы проблем, требующих быстрого разрешения, не отягощенного принятием законодательных актов и украинскую семейственную ментальность, можно быть уверенным в том, что любой человек, оказавшийся на должности президента, обязательно окажется втянутым в раскрутку политического волчка. Подчеркну, - мотивы такой раскрутки могут быть самыми благородными - все то же неуемное желание скорее пореформировать чего-нибудь, например. Последствия все равно будут одинаковыми, независимо от мотивов.

2. Кто и как будет менять Конституцию?

Собственно, попытки ответить на этот вопрос и составляют основное содержание дискуссии. Большинство действующих игроков для определения своих позиций в качестве базового постулата принимает следующий: поскольку с идеей реформы выступил Кучма, значит, он хочет получить от ее реализации какие-то преимущества. Дальнейшие действия планируются исходя из понимания (весьма, надо сказать, разнообразного) интересов Кучмы и, как правило, сводятся к двум выводам: а) Конституцию менять не нужно (раз это нужно Кучме), б) поменяем, но потом, когда победим.

2.1 Интересы президента

Разумеется, версий, описывающих истинные намерения Президента, существует множество, но все они исходят из того, что Кучма хочет что-то получить от конституционной реформы в будущем. Рискну предположить, что манипулируя настоящим Кучма (как лично, так и в качестве представителя режима) ничего в будущем получить не может. Окружение Президента совсем неоднородно и даже победа на выборах кандидата партии власти ничего не означает для представителей этой партии. Волчок будет продолжать вращаться, в смерч будут всасываться (и выбрасываться из него) новые люди, поэтому сегодня никаких гарантий на завтра получить невозможно. Нынешняя партия власти не равносильна будущей. У нового президента, кем бы он ни был сегодня, будет своя партия власти. Тем, кто хочет покоя и стабильности при сохранении существующей системы, нужно постоянно вспоминать о судьбе Лазаренко и многих других менее известных соратников.

Думаю, что действительной целью Президента, затеявшего "конституционную реформу", является вращение пресловутого волчка, недопущение горизонтальной консолидации элиты. То, что в дело пошла система власти, говорит об исчерпанности политики Кучмы. Шахматная доска закончилась и Президент решил пририсовать к ней пару клеточек. Думаю, что эту же задачу решает и вовремя подвернувшийся ЕЭП. Нашу гипотезу подтверждает два простых обстоятельства - во-первых, Президент все это время поддерживал самые разнообразные и взаимоисключающие проекты переделки Конституции. Во-вторых, идея конституционной реформы всплыла тогда, когда все другие политические процессы закончились - практически было создано "правильное" большинство, все было понятно с правительством. Враги были повержены, друзья пристроены и вот-вот могло наступить полное спокойствие и "победа конструктивных сил". Но именно это спокойствие и является недопустимым. Остановка означает смерть, единство означает, что президент не нужен. Кстати, это следует иметь в виду тем, кто всерьез считает, что, скажем, президент Ющенко, избранный с полномочиями нынешней Конституции будет в состоянии проводить какие-то реформы. Неограниченные полномочия опасны, прежде всего, тем, что употребляются, в основном, на поддержание неограниченности полномочий.

2.2. Реформы после выборов

Что заставляет Александра Мороза раз за разом подчеркивать, что реформа необходима до выборов? Думаю, что существует более простой, чем конспирологические версии, вариант ответа. Мороз, будучи опытным политиком, считает, что в рамках системы переделать ее невозможно. То есть, наверняка после победы Ющенко "все будет как при бабушке", только несколько изменятся фамилии действующих лиц. Действительно, президентские функции организованы так, что если президенту вздумается делать только то, что предписывает ему Конституция, он станет никому не нужен. Формальных возможностей для реализации какой-либо политики у него практически нет. Зато у него есть все возможности для неформальной реализации любой политики. Президент в нашей системе представляет интерес только в том случае, если он будет действовать вне закона. Подчеркну, что именно этого и ждут группы поддержки каждого кандидата. Не случайно мы не видим сколько-нибудь подробных программ действий ни у одной из сил, претендующих на президентский пост. Стратегия и тактика (например, как мы будем действовать в ситуации "наш президент - оппозиционный парламент" и т.п.) отсутствуют, присутствуют общие соображения и декларации. Считается само собой разумеющимся, что обладание президентской должностью позволит добиться каких угодно целей, поэтому, в общем-то, ничего конкретного и не декларируется. Следовательно, уже сейчас можно сделать вывод, что будущий президент будет так же не заинтересован в договорах, как и нынешний. Александр Мороз это понимает и считает, что договариваться нужно до выборов.

2.3. Реформы до выборов

Теоретически в реформах до выборов больше возможностей и именно здесь могут реализоваться указанные выше три версии будущей политической модели - авторитарная, демократическая и "компромиссная" (т.е. модифицированная нынешняя). Думаю, что нас интересуют, прежде всего, перспективы демократической модели. Пока что явное преимущество имеют авторитарные, которые хотя и останавливают вращение политического волчка, но превращают систему в застывшую авторитарную пирамиду с весьма сомнительными перспективами развития. Я имею в виду, прежде всего, отозванный Кучмой проект, в котором президент получал совсем уже неприличную безответственность и последний проект, предусматривающий выборы президента парламентом, в котором фактическим диктатором становился премьер-министр. Что касается "компромиссных" проектов, то думаю, что не нужно объяснять, что их принятие является не только бессмысленным, но и нежелательным, так как создает иллюзию, будто бы проводятся какие-то серьезные изменения Конституции. Кстати, принятие "компромиссных" проектов наиболее вероятно из-за самой процедуры прохождения документов в парламенте. Особенность Конституции состоит в ее концептуальной целостности, - если что-то выпадает из концепта в результате политического компромисса, эта целостность нарушатся. Таким образом, реформа до выборов дает незначительную вероятность перехода к демократической системе, зато содержит в себе значительный риск авторитарной трансформации либо незначительной модернизации существующего режима, что придаст ему новый жизненный импульс.

3.Могут ли они договориться?

Рассмотрим еще один аспект проблемы, а именно - способность участников процесса договариваться. Собственно, первый вопрос, который возникает, когда речь идет о возможных договоренностях - кто субъекты этих договоренностей? Думаю, с учетом вышеизложенного, безсубъектность нашей политики очевидна. Украинская система президентоцентрична. Субъектность здесь приобретается только в связи с президентом. Подчеркну, наша модель не похожа ни на одну из существующих, в том числе, и на латиноамериканскую, с которой ее часто пытаются сравнивать. Украинский президент не является арбитром кланов, он является их создателем. "Олигархами" и "влиятельными политиками" не становятся. "Олигархов" и "влиятельных политиков" назначает президент. Таковы особенности нашей экономики и политики. Достаточно посмотреть на биографии наших первых лиц - никто из них не прошел самостоятельной политической школы. Их выбрали на ту или иную роль, часто довольно случайно. Типичный пример - Виктор Ющенко, не имеющий четких позиций, не имеющий политического опыта. Виктор Андреевич приобрел свою популярность не в результате многолетней деятельности. Он - артефакт украинского общества, некая гражданская альтернатива президенту, но в рамках той же модели. Это некий "добрый Кучма", которого трудящиеся хотели бы видеть на посту президента.

Президентоцентризм в полной мере касается и оппозиции, которая точно так же движется исключительно в поле притяжения президента. Последней точкой, разрешившей все мои сомнения относительно оппозиции, была идея Кучмы относительно конституционной реформы. Если бы оппозиция была самостоятельна (на что я искренне надеялся) она легко бы перехватила инициативу президента и либо заставила его провести реформу в необходимом русле, либо довела бы дело до серьезного политического кризиса, который мог бы привести к смене режима. Конституция (по крайней мере, в вопросах организации власти)- это как раз тот вопрос, где идеологические разногласия могут быть легко забыты для того, чтобы, наконец, договориться о правилах игры. И, следовательно, здесь, как ни в каком другом вопросе, возможны единые и согласованные действия оппозиции. Однако, этого не случилось. Оппозиция проявила просто невероятную, потрясающую недальновидность, занявшись гаданием, где ее хотят обмануть. Впрочем, это поведение легко объяснимо в рамках президентоцентризма. Оппозиция несубъектна, она существует лишь в виду наличия президента (не Кучмы, а должности президента).

Итак, как до выборов, так и после мы будем иметь безсубъектную политику и, следовательно, переговоры будут невозможны.

4. Что же делать?

Получается, что договариваться ни до, ни после выборов о формате будущей Конституции не получится. Но выход есть. Он состоит в договоре о том, что решение конституционных проблем выносится за рамки существующей системы. Кстати, до сих пор конституционные проблемы рассматривались, как проблемы баланса органов власти, при этом, органы власти выглядели как некие самостоятельные политические субъекты. К этому нонсенсу настолько привыкли, что уже не обращают на него внимания. И нынешняя "реформа" видится только через призму "интересов" парламента, президента или фигур, желающих стать президентами. Думаю, в рамках такой модели никакого компромисса быть не может, поскольку правовая реальность шире этой модели. В эту конституционную реальность, как это не смешно для некоторых, пока еще входит и народ, принимающий решения на выборах и участвующий в жизни системы другими способами. Поэтому какой-то компромисс может быть достигнут только двумя путями, - либо властная модель избавляется от народа в юридическом смысле (отменяются выборы и т.п.), либо народ напрямую включается в сам процесс разрешения конституционного кризиса. Подчеркну, - в рамках нынешней модели, где народ присутствует в правовом поле, но о нем "забывают" в поле политическом, компромисс невозможен. Для тех, кто надеется, что все образуется и "рассосется" само собой, напомню, что Конституции предшествовало конституционное соглашение, субъектами которого без всяких обиняков были объявлены органы власти. Не получилось. Думаю, никто не будет отрицать, что Конституция - это практически расширенный вариант конституционного соглашения, хотя бы потому, что принималась она парламентом, т.е. органом власти. Все последующее "противостояние ветвей власти" было следствием этого простого факта. Сейчас происходит то же самое - пытаются найти очередной компромисс, не выходя за существующие рамки. Можно так же вспомнить историю с переходными положениями Конституции. Эти положения были приняты исключительно для того, чтобы за время их действия "серьезные люди" смогли договориться. Пять лет казались тогда просто немыслимо долгим сроком, за который "ну уж совершенно точно" все будет поделено, а в стране воцарится порядок и законность. В 2001 году выяснилось, что никто ни до чего не договорился, и самое интересное, почти никого из "серьезных людей" образца 1996 года на поверхности не осталось.

Выходом за рамки существующей системы является Учредительное собрание. Разумеется, и здесь есть свой значительный риск, но все остальные пути, на мой взгляд, просто тупиковые. Вопросы как собирается Собрание, как работает и т.п. являются на самом деле, чисто техническими. Точно сказать можно только две вещи - во-первых, Собрание должно избираться, а не назначаться, во-вторых, мы не первые, кто идет таким путем. История тех же Соединенных Штатов как будто специально подсказывает нам его - США понадобилось 10 лет мучений при неэффективной конституции ("Статьи конфедерации") для того, чтобы правительство "призвало учредительную власть", которая и приняла ныне действующую конституцию. Другие страны тоже неоднократно применяли этот опыт, так что есть чему и у кого поучиться.

Учредительное Собрание, как известно, только разрабатывает и принимает Конституцию. Оно не делит бюджет, не принимает законы и т.д. Для меня особенно важным является тот момент, что Учредительное Собрание примет новую конституцию. Это может создать условия для прорыва, который в свое время совершили те же США за счет того, что их Конституция, единственная в мире, устанавливала четкие границы государственного вмешательства. Сегодня мир находится в похожей ситуации. Либеральные конституции уже не способны защитить граждан от государств и корпораций и мы видим повсеместное наступление правительств на народы и наступление корпораций на конкуренцию. Видимо, настает черед конституций либертаристских, конституций-договоров, более твердо устанавливающих правила игры граждан и государства, вплоть до финансовых обязательств. Учредительное собрание делает реальным принятие такой конституции и, следовательно, делает реальным превращение наших недостатков в преимущества. Мы не втянуты в союзы, обязательства, не ведем войну и т.д. Нас, слава Богу, не принимают в ЕС, и, следовательно, мы пока не обязаны выполнять сомнительные экономические предписания. Нас не замечает мировой терроризм и мы не слишком интересны корпорациям. Это дает возможность нам предложить то, что в скором времени будет самым большим дефицитом - гражданскую и экономическую свободу. Именно сегодняшняя неоформленность нашего государства позволяет оформить его с перспективой на будущее.

Но это, так сказать, личные предпочтения. Совершенно необязательно их разделять, чтобы быть сторонником Учредительного собрания. Можно быть коммунистом и даже антиглобалистом. Главное - желать установления правил отношений граждан с государством и известных правил функционирования самого государства.

Ну, а план, позволяющий решить "дилемму Ющенко" может быть таким: Виктору Андреевичу обещается поддержка на президентских выборах (и недопущение модификаций конституции до выборов) в обмен на обещание созвать Учредительное собрание по заранее оговоренной процедуре. Обещание желательно зафиксировать публично, в виде некого гражданского договора. Ющенко становится президентом и начинает крутить свой волчок, в это время независимо от него начинается учредительный процесс. Дело это долгое и, скорее всего, Виктор Андреевич открутит свои четыре года. За это время Учредительным Собранием принимается новая Конституция, назначаются выборы в новые органы власти, а Виктор Ющенко входит в историю, как президент, с которого началось "украинское чудо".

Владимир Золотарев