03/30/2005 | Karamello

Ниже приведен текст раздела "Налоговая реформа" из доклада комиссии Аслунда-Пасхавера http://www.un.kiev.ua/brc/?page=report , представленого президенту в январе и с тех пор благополучно задвинутого в дальний ящик. Судя по тому, что правительство не участвует в дискусии о налогах, налоговой реформы нам от этого правительства не дождаться. Приоритеты Ющенко-Тимошенко - пенсионеры и бюджетники. Наверное - просто потому что их больше и голосовать через год пойдут именно они. Несколько сотен тысяч мелких и средних предпринимателей в Украине, людей, независимых от государства - погоды на избирательных участках не делают.

Вопрос - как выдрать из этого правительства радикальные реформы? Клещами? Еще одним Майданом?



Проблеми в системі оподаткування України

Незважаючи на те, що багато було зроблено для розвитку та поліпшення
системи оподаткування за часи незалежності, система оподаткування є заплутаною,
несправедливою та неефективною, тому потрібні суттєві реформи. Існує забагато
податків, ставки є зависокими, поширені звільнення від податків, а податкові органи
мають мають надто широкі повноваження. Розглянемо деякі ключові недоліки.

Концентрація на одній меті – фіскальній. На цей час податкове
законодавство України повністю зосереджено на фіскальній меті, яку воно успішно
обслуговує. На жаль, воно не бере до уваги ціну податків для підприємств та
економіки в цілому. Всі інші цілі оподаткування, такі як стимулювання виробництва,
інновацій, інвестування, розвитку підприємницької діяльності та законності,
практично не беруться до уваги. Якість податкового законодавства й надалі
погіршується тим, що приймалося воно як розрізнена система, якій бракує
узгодженості.

Надмірний податковий тягар. Сучасна система оподаткування України в
цілому схожа на ті структури системи оподаткування та ставок оподаткування, що
розвинулися в Європі. Сукупне фіскальне навантаження (включаючи всі виплати в
бюджет та позабюджетні фонди) в українській економіці в 2003 році становили 39%
від ВВП. Але більш розвинуті країни мають більший прибуток на одну людину. Закон
Вагнера вже давно показав, що багатші країни мають тенденцію до більшого
податкового тягаря. Країни з високими прибутками (понад 20000 доларів США на
людину) мають високий рівень оподаткування відносно ВВП (між 35 та 50%). Однак в
Україні прибуток на одну людину (ВВП) значно нижчий - лише понад 1000 доларів
США, а країни з таким рівнем прибутку мають тенденцію до низького рівня
оподаткування (від 10 до 30%), згідно з дослідженнями МВФ. Отже, податковий тягар
в Україні надмірний і має бути знижений. Він мав би становити 25-30% від ВВП у
середньостроковій перспективі. Очевидно, що витрати мали б зменшуватися
відповідно.

Нерівномірне податкове навантаження. Не всі підприємства сплачують
податки повністю. Значній кількості платників податків надаються економічно
необґрунтовані податкові пільги, вони накопичують борги по податках та/або
ухиляються від їх сплати. Для таких підприємств податкове навантаження не є дуже
обтяжливим. Результатом є несправедлива система оподаткування та нечесний
фаворитизм. Законослухняні платники податків, що підкоряються податковому
законодавству, стають неконкурентоспроможними, що примушує їх покидати ринок
або починати ухилятися від податків.

Нестабільність та неузгодженість законодавчої бази. З часу отримання
незалежності України система оподаткування була об’єктом постійних змін. Як
наслідок, це позбавило підприємства можливостей не лише зваженого
перспективного планування своєї діяльності, а й оперативного. А це серйозно
гальмує розвиток економіки. Через те, що законодавство змінювалося досить часто,
а багато законодавчих актів були затверджені в результаті лобіювання певних
інтересів, система оподаткування України страждає від значної неузгодженості.
Надмірна складність системи оподаткування. Система оподаткування
складається з великої кількості неефективних податків та зборів, що формують
малий прибуток бюджету, але вимагають суттєвих адміністративних витрат.
Найкраще було б такі нікчемні податки скасувати. Методи обчислення податків
встановлені в законодавчих актах та обумовлені в Інструкціях Державної податкової
адміністрації України. Ці документи встановлюють алгоритм обчислення певних
податків. Часто занадто складні та незручні алгоритми обчислення податків в Україні
перетворюються на широке поле для помилок і зловживань як з боку платників
податків, так і з боку податкових органів.

Відшкодування ПДВ експортерам. ПДВ вже давно є сферою грубих
адміністративних порушень. Одна з проблем полягає в тому, що підприємствам
доводиться довго чекати повернення ПДВ із бюджету після його сплати. Ще гостріша
постійна проблема полягає в тому, що влада часто відмовляє у відшкодуванні ПДВ
експортерам і не несе жодної відповідальності за цю грубу зневагу. Це підриває
довіру як до закону, так і до влади. На даний час працює “вибірковий” принцип
повернення ПДВ, що формує надзвичайно сприятливе середовище для зловживання
та корупції. В результаті цих проблем з відшкодуванням ПДВ чесні експортери
мусять погоджуватися на незаконний збір у розмірі не менше 20% від вартості їх
експортної продукції. Важко уявити будь-який захід, який міг би завдати більшої
шкоди конкурентоспроможності економіки України.

Дискримінація у податкових пільгах. Система оподаткування України не є
нейтральною. В той час, як загалом підприємства страждають від високих податків,
уряд намагається підтримати певні підприємства через податкові пільги. Хоча
офіційною причиною такої практики є захист національних інтересів, по суті вона
лише підриває економічний порядок. Таку практику необхідно замінити стабільною,
прозорою, нейтральною та виваженою податковою системою.
По-перше, звільнення від податків надається певним підприємствам та
організаціям –фаворитам, що спотворює конкуренцію на внутрішньому ринку.
Звільнення від податків деяких підприємств означає, що податковий тягар
збільшиться для інших. Це також викливлює стимули для керівників підприємств з
такими пільгами та орієнтує їх на підтримання “особливих” стосунків із владою,
замість того, щоб піднімати ефективність своїх компаній.
По-друге, звільнення від податків часто дає непередбачені результати.
Податкові пільги стимулюють розвиток тіньового сектора економіки, оскільки пільги
надаються не тим економічним суб’єктам, для яких вони були введені, а іншим, які
спромоглися їх отримати незаконними методами. Тобто, податкові пільги легко
перетворюються на ухилення від оподаткування.
По-третє, складність адміністрування збільшується із зростанням кількості
пільг. Податкові інспектори мають перевіряти підприємства, що отримали податкові
пільги (або спеціальні стимули), щоб пересвідчитися, що їх робота відповідає
встановленим стандартам та критеріям. Таким чином, адміністративні ресурси
перерозподіляються на користь тих видів діяльності, які не є продуктивними для
забезпечення бюджетних надходжень. Крім того, кожні пільга або звільнення
потребують здійснення податковими органами спеціальних процедур, що збільшує
адміністративні витрати навіть для чесних платників. Адміністративні витрати
зростають і тому, що ті, хто не отримав пільги, також стають схильними до несплати
податків. Ті, хто не отримав пільги, повинні сплачувати непропорційно більше
податків, і вони реагуть на це ухиленнями, уникненнями та корупцією.
Нині майже десяту частину території України займають спеціальні економічні
зони. Ці зони не виконали основної мети – залучити іноземні інвестиції, а надані їм
привілеї по суті сприяли лише розвитку корупції. Крім того, ці зони призвели до
відтоку з інших секторів економіки через застосування різних механізмів. В Україні
цей експеримент провалився. Спеціальні економічні зони мають бути ліквідовані.

Широкомасштабне ухилення від оподаткування. Важкий податковий тягар
погіршує економічний стан підприємств та фізичних осіб. Платники податків мають
проблеми з розумінням вкрай нестабільного та складного податкового
законодавства. Результат - несвоєчасна виплата податків навіть невеликою кількістю
законослухняних платників. Розмір податкової заборгованості є значним. Але масове
ухилення від сплати податків також заохочується прогалинами у законодавстві,
неспроможністю покарати за порушення та поганим податковим наглядом.
Підприємці обирають між високими податками та високою вартістю дотримання
законодавства з одного боку, та потенційними санкціями за ухилення від сплати з
іншого, – і виявляють, що ухилення від оподаткування в Україні є дуже вигідним.
Існує незначна вірогідність того, що вас викриють, а якщо це й трапиться, то в такому
корумпованому середовищі завжди можна відкупитися від податкової міліції. Тож
більшість підприємців віддають перевагу мінімізації податків або ухиленню від них.

Рекомендації

Усі ці проблеми доводять, що система оподаткування гостро потребує
комплексної реформи. Але на відміну від інших секторів, для реформування яких
потрібен неабиякий інструментарій, для удосконалення податкової системи
достатньо внесення певних змін до законодавства.
Єдиною функцією, яку поточна система оподаткування виконує непогано, є
фіскальна, але ця функція навіть „перевиконується”. При низькому ВВП на душу
населення, великому тіньовому секторі економіки та марнотратстві державних
ресурсів необхідно значно зменшити фіскальне навантаження та більш рівномірно
розподілити його між усіма платниками податків. І все ж, до зниження податків треба
підходити обережно, щоб не підірвати наразі стабільний бюджетний баланс.
Зниження податків має супроводжуватися розширенням бази оподаткування шляхом
скасування надмірних та нерозумних податкових пільг та запобігання їхньому
зростанню в майбутньому. Тобто, податкова система має бути економічно
нейтральною в тому сенсі, що вона не повинна порушувати динаміку виробництва та
споживання. Вона не повинна надавати нерозумні переваги одному сектору за
рахунок інших секторів. Привілеї у дозволених межах мають бути точними та
конкретними. Має бути система реєстрації та контролю надання звільнень від
оподаткування та оцінки їх ефективності.

Отже, реформа податкової системи має передбачити наступне:
1. Значне зменшення податкового навантаження. Як мету на
середньотермінову перспективу пропонується рівень оподаткування у 25-30%
від офіційного ВВП. Оподаткування чесних платників має бути зменшене – це
стосується як середнього рівня, так і максимального. Це означає:

a) Зменшення податку на прибуток підприємств. Хоча 24% можуть здатися
низькою ставкою, це не зовсім так з огляду на те, що кілька
посткомуністичних країн спробували ввести ще нижчу ставку – 19%
(Польща, Словаччина, Литва та Латвія), а Естонія зробила ще
прогресивніший крок - скасувала податок на прибуток. Україна повинна
поступово скоротити податок на прибуток, щоб він став дійсно
конкурентоспроможним. Варто спробувати зрівняти ставку податку на
прибуток підприємств із ставкою податку на прибуток громадян. Це
зменшить стимули для мінімізації та ухиляння від сплати податків,
стимулюючи водночас розвиток підприємництва. Ця зміна спростить
систему та полегшить повну інтеграцію податків на прибуток.

b) Спрощення та лібералізація вимог до амортизації активів підприємств.
Це може стимулювати інвестиційну діяльність підприємств.

c) Зменшення ставки ПДВ. Найбільш руйнівним податком є ПДВ. Він надто
високий, що спричинило існування завеликої кількості вилучень. Тож треба
зменшити ПДВ, скасувавши всі пільги, розширивши таким чином базу
оподаткування. При скасуванні лише деяких пільг з ПДВ цей податок можна
було б негайно зменшити до 16 % без будь-яких втрат доходу.

d) Зменшення податку на фонд заробітної плати. Податок на заробітну
плату у 38% є, безумовно, найбільшим тягарем для економіки. Він є
особливо шкідливим, тому що тримає більшість трудових ресурсів у тіні та
обмежує легальне працевлаштування. У середньостроковій перспективі
його треба зменшити до 20%, як це зробили в Казахстані, що потребує
реформи соціального фінансування, а особливо – подальшої пенсійної
реформи. В майбутньому можна перейти на комплексний податок, що
складатиметься з податку на прибуток громадян та уніфікованого
соціального податку.

e) Збереження низького та єдиного податку на прибуток громадян. Єдина
ставка прибуткового податку у 13% є одним із найкращих новаторських
рішень в українській податковій системі, і цю норму треба зробити
постійною.

2. Вирівняти податкове навантаження та змінити структуру державних
видатків. Це допоможе поширити базу оподаткування та зберегти баланс
бюджету, водночас утворивши більш конкурентне бізнес-середовище.

a) Потрібен швидкий перегляд державних витрат одразу після
президентських виборів. Необхідно скасувати соціально шкідливі витрати -
такі, як привілеї номенклатури та значне субсидування певних підприємств.
У середньостроковій перспективі реструктуризація державних витрат має
бути тісно пов’язана з регулюванням державної підтримки та розвитком
фінансової децентралізації.

b) Скасування майже всіх податкових пільг. Спеціальні економічні зони,
більшість галузевих та індивідуальних податкових пільг мають бути
скасовані. Це розширить податкову базу та сприятиме рівномірному
оподаткуванню підприємств.

c) Винятки мають обмежуватися лише фіксованим податком на землю в
сільському господарстві та єдиним податком для малих підприємців. Це –
сектори, в яких важко отримати докази порушень, та які можуть бути
вразливі перед непорядними податковими інспекторами. Успішну практику
низького єдиного податку необхідно продовжувати, доки частка малих
підприємств у ВВП не досягне якнайменше 40%. В аграрному секторі
збереження на певний термін низького фіксованого податку може
супроводжуватися скороченням кількості тих компаній, які підпадають під
категорію сільськогосподарських виробників, але займаються іншими
видами економічної діяльності. У середньостроковій перспективі його має
замінити податок на землю, що базується на реальній вартості
сільськогосподарської землі. Це стимулюватиме ефективне використання
земель і сприятиме перерозподілу землі тим, хто здатний найбільш
професійно користуватися нею.

3. Зробити податкове законодавство простішим, більш послідовним та
прозорим:

a) Прийняти новий Податковий кодекс України. Він має замінити чинне
податкове законодавство та внести порядок і послідовність у податкову
систему, яка має стати простішою та прозорішою. Кодекс має стати
головним законодавчим актом, що регулюватиме всі податкові взаємини в
суспільстві та застосовуватиметься до всіх податків, зборів та інших
обов’язкових платежів до державних та місцевих бюджетів, за винятком
платежів, зборів та відрахувань, що підпадають під дію Митного кодексу
України. Інші законодавчі акти, що суперечать Кодексу, мають бути
скасовані. Однак, зважаючи на довгу перерву в роботі над проектом
Кодексу, він є застарілим та потребує серйозного вдосконалення.
Фундаментальною вимогою до Податкового кодексу є чітке визначення
податкових зобов’язань, щоб унеможливити їх двозначне тлумачення в
суді.

b) Скоротити кількість податків з 41 до 15-20. Це спростить податкову
систему та позбавить її від дорогих та неефективних податків, які більше
дошкуляють, аніж приносять прибутків до бюджету. Усі види зборів, які по
суті є прихованими податками, у процесі податкової реформи треба
скасувати.

4. Поліпшити адміністрування податків:

a) Податки повинні призначатися ( в межах можливого) одному
адміністративному рівню. Безумовно, ПДВ, єдиний соціальний податок,
податки на зовнішньоекономічну діяльність та акцизні збори мають бути
державними податками на центральному рівні. Податки на майно та
нерухомість, податки, що сплачуються малими підприємствами, та
сільськогосподарські податки мають бути податками місцевого рівня, в той
час як податки на доходи громадян мають ділитися між місцевими та
регіональними органами влади, а податки на доходи підприємств – між
регіональними та центральними органами влади. Всі спільні податки мають
адмініструватися центральним урядом. Місцеві податки мають
адмініструватися на місцях.

b) Збирання податків слід зосередити в одному органі, а саме - в Державній
податковій адміністрації. Це допоможе уникнути конкуренції при збиранні
податків. Виняток складає Державна митна служба, яка збиратиме податки
на зовнішньоекономічні операції та працюватиме з ПДВ на кордоні. Чотири
соціальні фонди, які зараз збирають обов’язкові платежі на фонд заробітної
плати незалежно від Державної податкової адміністрації України, мають
передати ці функції Державній податковій адміністрації . Чотири соціальних
податки на фонд заробітної плати мають бути об’єднані в єдиний
соціальний податок.

c) Необхідно спростити податкові платежі. Деякі податкові платежі є
забюрократизованими. ПДВ зараз сплачується раз у місяць. Жодні податки
не мають збиратися частіше, ніж раз у квартал.

5. Поліпшити податкову дисципліну. Взаємини між податковими органами та
платниками податків на зразок „переслідувач-переслідуваний” мають бути
змінені на нормальні добровільні взаємини з надання послуг.

a) Відшкодування ПДВ експортерам. Наразі є докази того, що певне
угруповання в центрі незаконно продає право на отримання ПДВ за немалі
комісійні. Такі зловживання мають бути заборонені та припинені наступним
президентом. Вибірковий режим відшкодування має бути замінений на
процедуру швидкого відшкодування ПДВ постійним експортерам з
періодичним аудитом.

b) Декриміналізація більшості податкових порушень та зменшення
повноважень податкових органів, щоб мінімізувати їхню здатність
вимагати хабарі в платників податків. Податкові органи мають бути
змушені притягати неплатників до суду. Можливість арештів за податкові
порушення, які не є кримінальними, має бути виключена.

c) Заборона проведення податкових інспекцій на місцях без обгрунтованої
підозри та судового ордеру. Податкові інспекції не мають проводитися в
приміщеннях фірм, крім випадків, коли це стосується акцизних зборів та
ПДВ, і коли про це було попереджено. Тобто, податкові інспектори не
повинні мати прав поліції, а податкові органи не повинні мати права
припиняти роботу підприємства, що перевіряється. Інспектування ПДВ має
бути обмежене тим, що інспектор може зайти до приміщення у звичайні
робочі години для перевірки того, чи є у наявності та на відповідному місці
свідоцтво платника ПДВ, та чи підприємство зареєстроване належним
чином. На жаль, перевірка сплати акцизних зборів потребує фізичного
контролю, тож для цього слід мати відповідний персонал. Необхідна його
ротація для зменшення корупції. Підприємства мають бути зобов’язані
надавати свої звіти та податкові платежі податковим органам.

d) Ліквідація податкової міліції, як це було зроблено в Росії.

e) Зменшення кількості податкових інспекторів та підвищення їх платні.
Якщо значно зменшити кількість перевірок на місцях, кількість податкових
інспекторів може бути зменшена вдвічі. Заробітна платня тих інспекторів,
що залишаться, має бути відповідно підвищена. Цей процес потребує
суворого контролю за професійною підготовкою та запобіганню корупції.
Податкова служба має бути повністю комп’ютеризована, посібники
оновлені.

f) Вивчення можливості зменшення податкових штрафів. Вони високі, їх
максимальний рівень не встановлений. Для штрафів за некримінальні
порушення достатньо, щоб вони не перевищували рівня первинного
податкового зобов’язання.
Всі запропоновані заходи тісно пов’язані між собою. Скорочення шкідливих
державних видатків зробить можливим зниження ставок ключових податків, в той час
як кількість податків можна скоротити без будь-яких витрат. Юридичні права
платників податків також можуть бути посилені без будь-яких витрат з боку
казначейства. Більш низькі ставки оподаткування без винятків спростять та
врівноважать податковий тиск, що значно розширить податкову базу та сприятиме
економічному зростанню. Виважена податкова реформа є пропозицією, що вигідна
всім.