02/27/2007 | Олександр Винников

У Верховній Раді дедалі частіше подають і приймають законопроекти, які суперечать конституційним гарантіям прав громадян. Ритуальні заяви, що все це, мовляв, цілком законно, лише маскують той факт, що розуміння права народними депутатами не далеко відійшло від часів ВКП(б) – адже не все, на чому стоїть назва „закон” і що завізовано правильними товаришами (тобто „зроблено законно”), є нормою права.

Особливо наочно це видно в тих випадках, коли прагнуть законодавчо врегулювати не просто конституційні свободи, а ті, що дозволяють громадянам висловити своє ставлення до дій депутатів та чиновників. Адже демократія не починається і не закінчується виборами – це процес постійний, і його довільна зупинка, як і дихання чи кровообігу, призводить до несподіваних результатів.

Один з подібних законопроектів потребує прискіпливого розгляду і оперативного реагування не лише правозахисників, а й усіх небайдужих громадян.

Це проект Закону України „Про свободу мирних зібрань” (подано Фельдманом О.Б. 17.01.2007 р., реєстраційний номер 2646-1).

Головне наукове-експертне управління уже порадило прийняти його за основу, по суті, без істотних зауважень (висновок від 22.02.2007 р.) і віддаючи перевагу цьому проекту порівняно з альтернативним проектом № 2646, поданим раніше Удовенком Г.Й.

Можна припустити, що голосів фракції БЮТ, яку представляє депутат Фельдман, разом з голосами урядової коаліції вистачить, навіть щоб подолати президентське вето – яке у контексті мусування дострокових парламентських виборів також не є самоочевидною гарантією конституційних прав.

Зокрема, гарантованого згідно зі статтею 39 Конституції України права усіх громадян збиратися мирно, без зброї і проводити збори, мітинги, походи і демонстрації.

Отже, у пояснювальній записці стверджується, що законодавче регулювання права на мирні зібрання не є цілісним і завершеним, а тому, мовляв, не „забезпечується його реальність”. Натомість прийняття закону дозволить уникнути зловживань у судовій та адміністративній практиці (очевидно, Указом Президії ВР СРСР від 28.07.1988 р.) і зміцнить громадянське суспільство.

Якщо автор проекту і ті, хто голосуватиме за нього, мають на увазі саме те, що написано в пояснювальній записці, то спробуємо змоделювати, яких зловживань зможе уникнути громадянське суспільство, якщо захоче висловити свою думку на якомусь Майдані місцевого масштабу, чи бодай під вікнами Київради для „формування та вираження поглядів” на порядок формування комунальних тарифів як „аспекту суспільного життя”.

По-перше, виявляється, організатори заходу мають письмово повідомити КМДА про час початку, орієнтовну тривалість і кількість учасників, тему і форму зібрання особисто –
не менше ніж за п’ять робочих днів до початку заходу, і за девять календарних днів – якщо повідомлення надсилається поштою (статті 9 та 10 проекту № 2646-1).

Одразу спадає думка, що якщо, скажімо, вибори в Київраду відбудуться 22 листопада, то законно зібратися і висловити свої погляди щодо неупередженості виборчої комісії громадяни зможуть на вибір 30 листопада або 1 грудня. Доти це буде уже незаконно.

А якщо мирне зібрання відбувається також за межами одного району чи міста Києва – то мінімальний строк повідомлення становить уже 13 календарних днів (до 5 грудня).

Подібне „вдосконалення” захисту однієї свободи як таке межує зі свідомим обмеженням чи повною профанацією інших конституційних свобод.

В статті 39 Конституції органи виконавчої влади або місцевого самоврядування дійсно мають завчасно сповіщатися про такі заходи. Але народні депутати, либонь, дуже вчасно для себе забудуть, що Конституційний Суд у рішенні № 4-рп від 19.04.2001 р. встановив, що строк такого сповіщення організаторами заходів є предметом законодавчого регулювання, але не повинен обмежувати непорушні і невідчужувані конституційні права.

В указаному рішенні вказано, що право збиратися мирно є водночас гарантією права громадян на не менш непорушні свободу світогляду та віросповідання (стаття 35 Конституції); свободу думки і слова, вільне вираження своїх поглядів і переконань, свободу поширювати інформацію, усно, письмово або в інший спосіб – на свій вибір (стаття 34), та права на вільний розвиток особистості (стаття 23 Конституції).

Тому надмірний строк повідомлення водночас є прямим обмеженням і вказаних інших конституційних прав – це доводити уже не потрібно, і спростовувати на території України начебто неможливо (начебто, бо судді КС також можуть помилятися, і що дуже важливо для верховенства права – вчасно визнавати помилки свої чи попередників).

Добре, законослухняні організатори повідомили КМДА за 13 днів – що мають робити згідно з законопроектом чиновники, щоб „забезпечити реальність” заходу?

Буквально від них вимагається „оцінити можливі наслідки зібрання і прийняти рішення про форми реагування, зокрема, про доцільність його обмеження або заборони”, „не пізніше ніж на третій робочий день повідомити організаторів про можливі варіанти зміни умов проведення заходу” та „негайно повідомляти правоохоронні органи про отримане повідомлення” (стаття 11 проекту 2646-1).

У перекладі на хлопську мову, це „повідомлення про повідомлення” означатиме, що чиновників КМДА будуть оцінювати за статистикою рішень про недоцільність заходів і пропозицій перенести ці заходи на заміський аеродром „Чайка”. Це якщо клепки не вистачить скористатися наданим у тій саме статті 11 правом організувати мирне зібрання від імені КМДА чи іншої групи громадян на тому саме місці, яке указано організаторами в повідомленні.

Щоправда, і на чиновників чигає купа пасток – наприклад, подібний закон годі застосовувати щодо приватних заходів (як-от траурних процесій) чи зборів, організованих власне місцевою владою. Як діяти в ситуації, скажімо, похорону митрополита на Софіївській площі чи народного депутата Кушнарьова – законопроект мовчить, хоча претендує на „завершеність регулювання”, і лише провокує чергові рішення „за доцільністю”.

Ще гірше ситуація з рекламними акціями у публічних місцях і туристичними походами рідним краєм – треба повідомляти чи ні? Чи все це треба класифікувати які гастрольні заходи і платити додаткову копійчину в бюджет? Депутат Фельдман явно не переймається цими дрібницями, і решта депутатів на це навряд чи зверне увагу. Але на місці реального бізнесу на цю довершеність і досконалість законопроекту варто подивитися з калькулятором у руках.

Припустимо, втім, що ніяка фірма чи наближена до КМДА громадська організація не ангажувала місце заходу наперед – хоча припускаємо, що за 13 днів можна скласти будь-які потрібні документи.

На підставі чого чиновники можуть оцінювати наслідки заходу, а правоохоронні органи застосувати „заходи фізичного впливу та спеціальні заходи” до його учасників?

У статті 39 Конституції чітко встановлено підставу обмежень щодо мирних зібрань: запобігання заворушенням чи злочинам, охорона здоровя населення, захист прав і свобод інших людей.

Здавалося б, можна ставити крапку – адже при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не дозволяється звуження змісту та обсягу діючих прав і свобод (стаття 22 Конституції України). І це є нормою прямої дії, навіть висновку вельмишановного Конституційного суду питати не треба.

От автор законопроекту і не питає. Просто встановлюються такі цікаві додаткові вимоги як у статті 5 проекту 2646-1.

Дітям від 6 до 16 років – обов’язково мати письмовий дозвіл батьків чи опікунів; про дітей до 6 років закон взагалі мовчить – отже, їм треба сидіти вдома, а не на руках батьків, які беруть участь у заході. Усні заяви не приймаються, принаймні без посвідчення особи – це не так смішно, з огляду на згадану вище статтю 12 проекту і згадані далі адміністративні санкції.

Це саме стосується іноземних громадян – журналіст ти чи ні, а без дозволу на постійне проживання в Україні учасником заходу бути не маєш права. Якщо йдеться про відставку посадових осіб, ініціювання референдумів чи дострокових виборів, або про заходи, організовані політичними партіями – геть іноземних журналістів з такого заходу, навіть якщо дозволи мають.

Інвалідів теж геть, якщо не покажуть довідки, що суд не обмежив їхню дієздатність.
Отже, якщо серед учасників мітингу можуть опинитися бодай дві з указаних вище осіб – можливі наслідки будь-якого заходу, безумовно, можуть бути визнані такими, що потребують реагування, обмеження чи заборони.

Дарма, що „реагування” в таких випадках прямо порушуватиме свободу пересування для кожного, хто перебуває в Україні на законних підставах (стаття 33 Конституції) та право на особисте звернення до органів державної влади та місцевого самоврядування (стаття 40 Конституції).

А стаття 6 законопроекту ще додає: учасники заходи можуть використовувати будь-які засоби вираження своїх поглядів, що не суперечать „загально прийнятим уявленням про суспільну мораль”. Чиї уявлення та засоби КМДА визнає загально прийнятими – товариша Вітренко чи ветерана УПА – залишається, правда, невизначеним, а отже, віддається вкотре на відкуп „доцільності”.

Дивно, що депутат Фельдман дбає про завершеність законодавства, забуваючи про чинний закон „Про захист суспільної моралі” від 20.11.2003 р., автором якого був якраз нинішній керівник КМДА пан Черновецький. В указаному законі передбачено спеціальні правові процедури щодо експертизи, переважно продукції еротичного характеру, замість посилань на невідомо чиї уявлення щодо поглядів невідомо про що.

Але всім – навіть депутатам і особливо чиновникам – треба пам’ятати, що в Україні заборонена цензура, визнання якоїсь ідеології як обов’язкової та захищаються ідеологічна та політична різноманітність, а також гарантується свобода художньої творчості (відповідно статті 15 та 54 Конституції).

Вказане положення законопроекту № 2646-1 ці права також відверто обмежує та порушує.

Здавалося б, законопроект, який у невсипущій турботі про реальність конституційних прав містить прямі та неконституційні обмеження прав і свобод громадян, що гарантовані принаймні у десяти статтях Конституції України, повинен надавати громадянам, принаймні, ефективніші інструменти правового захисту від „зловживань в адміністративній та судовій практиці”.

Чесно кажучи, прийняття Кодексу адміністративного судочинства в 2005 році для професійних юристів цілком вистачило б для виконання положень статті 39 Конституції та рішення Конституційного суду № 4-рп щодо встановлення судом обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання відповідно до закону.

Отже, продовжимо „завершене регулювання” уявного заходу.

Уявний державний орган, КМДА, пропонує організаторам заходу змінити місце або час, а водночас реалізує своє право подати адміністративний позов про обмеження чи заборону цього заходу відповідно до статті 11 проекту № 2646-1 та статті 50 КАС.

Підставою обмеження чи заборони може бути навіть те, що суд визнає обґрунтованими докази того, що „проведення заходу в терміни, запропоновані організаторами, може ображати почуття людей, принижувати їх гідність, викликати порушення громадського порядку” або „може призвести до інших негативних наслідків, що не є сумісними з метою мирного зібрання” (стаття 14 проекту № 2646-1).

Ясно, що народним депутатам невідомо, що Конституція прямо гарантує захист від обвинувачень, що ґрунтуються на припущеннях (стаття 62). Суди також можуть помилятися, плутати докази і припущення щодо почуттів і гідності окремих людей.

Здавалося б, значно простіше і логічніше з правової точки зору було б встановити обмеження щодо організаторів (в т.ч. партій чи їх осередків), які уже притягалися до адміністративної відповідальності за конкретні порушення під час попередніх заходів.

Але для виконавців закону простіше і логічніше виписати під копірку щось до щему знайоме: „... а також у зв’язку з можливістю інших негативних наслідків Нський суд постановляє: змінити час заходу з 5 грудня на 25 грудня”.

Чи буде це законно? Безумовно. За статтю 14 проголосує понад 300 народних депутатів, які мають право представляти народ України. Навіщо народу „інші негативні наслідки”? Он є державні виконавці, співпрацівники органів внутрішніх справ, вони мають вжити всіх необхідних заходів до припинення мирного заходу (стаття 15 проекту № 2646-1).

Але найцікавішою є інша знахідка автора (авторів?) законопроекту, яка зводить на пси можливість правового захисту організаторів мирних зібрань.

Зроблено це, мушу визнати, елегантно: у формі змін до Кодексу адміністративного судочинства, які пересічні організатори у районах ще і побачать на власні очі невідомо коли.

Витівка 1: органи державної влади або місцевого самоврядування мають право – а не обов’язок – звернутися до окружного адміністративного суду з позовом про обмеження або заборону мирного заходу негайно після одержання повідомлення (пункт 1 статті 182 КАС у редакції проекту № 2646-1). Себто, можуть подати позов негайно, а можуть і після того, як не одержали згоди організаторів на запропоновані зміни щодо часу, місця, форми, цілей тощо мирного заходу – аби не в день проведення планованого заходу (пункт 2).

Витівка 2: всім відомо, що суди перевантажені, і тому обов’язку приймати рішення негайно після одержання позову також немає. Автор законопроекту навіть підказує судам і чиновникам, що треба зробити – подати будь-який позов за три дні до заходу (пункт 4). Адже це ні перешкоджає переговорам з організаторами, ні зобов’язує суд приймати рішення того саме дня. Часу підготувати папери всім вистачить – реально чиновники мають одержувати повідомлення в діапазоні 8-13 календарних днів

Витівка 3: окружний адміністративний суд може прийняти рішення про обмеження чи заборону заходу, скажімо, о 12 годині 15 хвилин 30 листопада, якщо мирні зібрання призначено на 1 грудня.

І тоді таке рішення оскарженню не підлягає і виконується негайно (пункт 7 статті 182 КАС у редакції проекту № 2646-1).
Майбутні історики, у разі прийняття цього законопроекту занотуйте цю знахідку золотими літерами в літопису української демократії!

Далі навіть можна не заглиблюватися в те, що апеляції треба подавати виключно в Вищий адміністративний суд у строки, геть нереальні для громадян з більшості районів України, і рішення вони можуть одержати вже від державного виконавця у супроводі працівників МВС (пункти 8-12 статті 182 КАС у редакції проекту № 2646-1).

Досить того, що одним пунктом порушуються права усіх громадян України на:
1) оскарження в суді рішень та бездіяльності органів державної влади та місцевого самоврядування (стаття 55 Конституції України)
2) захист своїх конституційних прав будь-якими не забороненими законом засобами;
3) відшкодування шкоди, заподіяної діями або бездіяльністю органів при здійсненні ними своїх повноважень (стаття 56 Конституції)
4) правову допомогу (стаття 59 Конституції), зокрема, у кримінальних та адміністративних справах; а також
5) індивідуальний характер юридичної відповідальності (стаття 61 Конституції), бо всі учасники мирних зібрань будуть порушниками рішення окружного або Вищого адміністративного суду.

А водночас обмежується право на звернення до суду на підставі безпосередньо Конституції України (стаття 8); заборона також використання будь-яких військових формувань для обмеження прав і свобод громадян (стаття 17 Конституції).

Адже до військових формувань належать не лише збройні сили, а й внутрішні війська МВС – це на випадок, якщо народні депутати забули про прийнятий ними закон „Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави” від 19.06.2003 р.

Очевидно, що з прийняттям законопроекту № 2646-1 знівелюється також обов’язок органів державної влади і місцевого самоврядування діяти в спосіб передбачений Конституцією і законами (стаття 19 Конституції).

Місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування, що формуються за партійними списками, зможуть відтак на законних підставах примушувати і працівників правоохоронних органів до „зачисток” певних територій від небажаних мирних зібрань.

Дотепер, на честь української міліції, такі випадки були все ж таки поодинокими – у разі ухвалення законопроекту їм доведеться постійно звітувати і про профілактику „зібрань більше трьох осіб” (проект 2646-1, до речі, взагалі не розрізняє масові заходи від ситуативних скупчень громадян ближче 25 метрів від входу в державні органи і не встановлює ніяких критеріїв мінімальної кількості учасників).

Отже, спосіб, передбачений законом про мирні зібрання – якщо він стане законом – означає порушення якнайменше ШІСТНАДЦЯТИ СТАТЕЙ КОНСТИТУЦІЇ УКРАЇНИ.

Не в такий спосіб можна убезпечитися від „другого Майдану” чи будь-якого іншого вираження громадянами своїх думок, хоча така спокуса велика для багатьох, надто багатьох народних депутатів.

Позбавлення правових гарантій цілого суспільства іменем закону і змушуватиме його до творення „одного, двох, сили В’єтнамів”. Як не дивно, найбільший успіх автор цього вислову, Че Гевара, досі має у Парижі – столиці, на думку багатьох, поліцейської, але таки європейської держави.

Пропонувати за викладених вище умов якісь постатейні поліпшення до проекту 2646-1 немає сенсу, і на місці тих депутатів, які ще встигають читати тексти законопроектів, варто просто проголосувати за його зняття з розгляду.

Навіть в очікуванні виборів достатньо обмежитися уточненням строків подання повідомлень, позовів та судових рішень в Кодексі про адміністративне судочинство, а особливості зібрань, організованих політичними партіями, регулювати законами про вибори у відповідні органи чи про референдуми. І звісно, у рамках прав, гарантованих громадянам Конституцією України.


Олександр Винников,
юрист